关于市场监督管理所建设推进的思考

2015年，原龙山县县工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局机构、职能、人员合并，组建龙山县市场和质量监督管理局。以“龙政办发（2015）45号”“三定”行文为时间节点，当年12月15日，设立龙山县市场和质量监督管理局行政派出机构18个，均为副科级机构，共核定专项行政编制99名，配备领导职数局长（所长）18名。2016年12月更名为“龙山县ΧΧ食品药品工商质量监督管理（所、分局）”。2020年4月再次更名为“龙山县ΧΧ市场监督管理（所、分局）”至今。后两次更名后所、分局“三定”并未修改，一直沿袭至今。随着县市场监督管理局“三定”的落地，市场监督管理所的“三定”将很快跟进。可以预见，市场监督管理所、分局将进一步扩大监督管理范围，整合物价、盐业、知识产权等行政监管职责。

本轮改革，对于主要在本县乡镇、街道从事市场监管的最基层单位（所、分局）其整合力度是空前的。首先，明确了所、分局为县市场监督管理局的行政派出机构，明确了机构级别——副科级机构，明确了编制员额和领导职数。也明确了以县下建制行政地域为所、分局行政地域。也就是说，龙山县市场监督管理所的设置基本以乡镇、街道行政建制设置。其工作机构雏形初见，搭建好了最基本的工作架构。其工作机制、支持保障等县人民政府予以了充分保证。

本轮改革，市场监督管理所没有单列“三定”方案，其主要职责、主要事权划分承袭县局的“三定”方案。因此，市场监管所实际是囊括了所有县局的事权责任。

三局合并前，只有原工商行政管理局在本县乡镇设有派出机构。那时的设置基本以乡镇的经济辐射带动的核心作用设置，全县设置的数量共7个基层所、分局。两相比较，本次改革后基层所的设置数量多，管辖范围小，而相对承担的工作职责较前者有大幅度的延展。

本轮改革最大的亮点：一是确定了市场监管所的行政隶属关系——为县市场监督管理局的派出机构。这对维护县域范围内市场监管执法力量的统一集中、保证市场监管力度和形象提供了支点。二是确定了机构级别——副科级，这也是前所未有的突破。通俗地讲，也为派出机构的同志解决了相关待遇。为吸引更多人才，特别是年富力强的同志愿意在乡镇基层工作和发展提供了较好的平台。

市场监管所的改革必须符合和融合到全国改革的洪流中，改革对市场监管所带来的震荡也是显而易见的。首先，三局合并前，其行政体制为省以下垂直管理，改革后再次归并为以县市地方管理为主，掐指算来，短短几年要消化其所带来的思想观念、机构磨合等的摩擦和冲击并不容易。其次，市监所的规范化、标准化建设牵涉到部门、地方政府等方方面面的配套和支持，短短几年自上而下也还没有典型的模式可以参照。

就龙山县而言，市监所经过几年的运作所存在的问题也逐渐显现出来。龙山县设18个市场监管所、分局，其中仅6个所、分局有办公用房。这6个所、分局办公用房系承袭原工商所的办公用房。其余正常运转6个所4个租房办公，2个跟乡镇政府搭伙办公，另有6个所尚未启动运转。近5年来都没有新建办公场所，按本地的俗话说，“躲露水的地方”都没有，市监所标准化规范化建设基础薄弱。

其次是人员。2015年市监局“三定”中市监所、分局所核定的编制为行政编制99名员额。到2020年末砍掉10名员额编制余89名。编制员额的分布除一南一北两个分局外，其余市监所多数为3-4名编制。目前市监所、分局实际在编在岗分布情况是：10人以上分局1个（民安分局，县城区），5人以上1个（里耶分局），2-3人所4个、1人所4个，0人所6个。从编制员额看，基层所工作的同志承担几乎全部的市监工作范围，显然要求人员如乡村医生一样，必须是全科医生。上面千条线，下面一根针，这个要求对目前的人才状况是严峻的挑战。从目前实际分布看，原工商行政管理局时期的大局小所，头重脚轻的情况一直未得到很好解决，并且更加严重。《行政处罚法》第四十二条规定：行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人”，显然目前的1人所是不能单独执法的。“蚤多不咬，账多不愁”于是造成基层所的同志看似承担的责任重，任务多，实则甩手不管，无所事事。这种状况慢慢形成积重难返之势，值得各级予以重视。

2019年开始，县市监局尝试成立片区联合办公的模式，将农车、红岩、茅坪三个市监所并合在一起，不改变原所人员的身份、职级，县局指派人负专责，集中人力、财力联合办公。集中之后，工作人员集合为7人，办公场所得以解决，工作人员吃饭、住宿一并得以解决。运行两年多来，各项工作开展顺利。目前市监所编制员额不可能大幅提高，此种办法不失为解决“事有人做”的好办法。

关于市监所建设的几点建议：

一、市监所的设置要科学合理。所谓科学合理就是市监所的设置要打破以县域的乡镇、街道行政建制为唯一依托的做法，充分考虑所管辖范围的人口，地域、特别是经济总量和辐射带动经济发展的作用力。市场监督管理本质是监督管理经济活动，促进经济有序发展的。市监所设置过多，监督的经济活动总量偏小，分散了仅有的员额编制资源，实则是对编制资源的浪费。还要激活员额编制的内生动力，把市监所的主要人力集中使用，才能突出重点攻坚克难，履行好市监所本职工作。

二、市监所的组织机制仍以县局的派出机构定位为好。原工商行政管理、质量技术监督和食品药品监督管理实行了十年的省以下垂直体制管理。十年时间很大的一个成绩就是建立起了一套规范的行政执法机制和程序，干部职工依法执政依法办事的观念得以确立。县市局对执法力量的调度，对市场流通领域监管的力度坚强有力。市监工作依据的法律法规繁多，专业性较强，目标任务繁多，必然要求打造专业的执法队伍。

三、目前龙山县驻各乡镇街道的县直局的派出机构中除公安派出所外，管理范围广、承担任务重的机构就是市监所，特别是对流通领域食品的监管，需要花大力气。各级市监工作的主管机关应关爱和着力解决市监工作大局小所问题，执法队伍健全，执法力量下沉，执法保障有力这是市监所标准化规范化建设的基础。同为派出机构，公安派出机构的许多组织措施值得学习和借鉴。   

（本文写于2021年，作者：徐正红 彭利清 田皓升）