机构改革丨局队合一
有人认为，“局队合一”就是“一个机构，两块牌子”。这个看法是不准确的。“两块牌子”一般是用于同一机构具有两个领域职能的情形，但行政管理与行政执法，本身并不涉及不同职能领域的分工。
“局队合一”执法体制是近几年的新提法，以前不多见。“局队合一”执法体制涉及的核心问题其实就是执法队伍与所属行政机关的关系问题。
长期以来，体现执法队伍法律地位大致有这样几种模式：
一种是“法律授权”模式
执法队伍通过法律、行政法规的授权，成为相对独立的行政法主体。比较典型的是公安机关的交通警察队伍。
一种是“内设机构”模式
执法队是所属行政机关的内设机构，比较典型的是公安机关的治安大队。
一种是“委托执法”模式
“委托执法”是1996年《行政处罚法》创设的制度。这也应该是提出“局队合一”模式所针对的重点问题。
由于行政编制的限制，历次改革以压缩行政编制为目的，造就了大批所谓“事业单位”。这些事业单位承担了一定的行政职能，无论称作“举办的”“所属的”还是“领导的”，本质上仍是传统行政体制对组织内部分权的组织模式，不具有外部化的意义。
黄娟《行政委托制度研究》一书中认为，这些“受委托组织”仅仅具有人事制度和会计制度的独立性，并不具备独立行政主体资格。也就是说，其本质是基于隶属关系的“行政机关职权代理”，根本不需要委托。
1996年《行政处罚法》把“基于隶属关系的代理执法”设置为“基于委托关系的代理执法”，让受委托组织左右为难：有的行政机关不愿意受托组织使用自己的名义，而使用受托组织自己的名义显然违法。
从行政法角度观察，作为内设机构的执法队伍，显然要好于任何“代理执法”，但是，因为内设机构需要大量的行政编制，而编制问题是刚性问题。
中共中央办公厅、国务院办公厅前不久出台的一系列关于执法改革的指导意见都指出，整合组建综合执法队伍“涉及的不同性质编制使用置换等问题，目前保持现状，待中央统一明确政策意见后逐步加以规范。”在这种情况下，“局队合一”执法体制的提出，在改革过渡阶段无疑成为次优选项。
2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订的《公务员法》，保留了“专业技术类和行政执法类等类别”“各职位类别的适用范围由国家另行规定”的提法。有关指导意见也指出“严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入”综合执法队伍。可见，改革必将继续进行。
目前，现有“行政执法类事业单位（队）”将来是否能够转化为“行政执法类内设机构（队）”以及执法人员如何套改为“行政执法类公务员”是基层执法人员普遍关注的问题，我们且拭目以待。
