唐山市食品药品监督管理局与崔某某行政处罚二审行政判决书

河北省唐山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）冀02行终69号

　　上诉人(原审被告)唐山市食品药品监督管理局。住所地：唐山市建设北路**号。

　　法定代表人潘树文，局长。

　　委托代理人胡江，唐山市食品药品监督管理局稽查局工作人员。

　　委托代理人温国丰，河北鸿翔律师事务所律师。

　　被上诉人(原审原告)崔小强，男，住唐山市乐亭县。

　　委托代理人刘希国，唐山市路南区永红桥法律服务所法律工作者。

　　上诉人唐山市食品药品监督管理局因行政处罚决定一案，不服唐山市路北区人民法院(2018)冀0203行初295号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审查明，原告系个体经商户。2017年9月7日，被告执法人员到路北区西外环君瑞联合农贸一层55号进行检查时，发现原告未取得食品生产许可证从事香油、芝麻酱加工、销售行为，现场查获食品标签标注“渠口”牌香油3箱，每箱20瓶，瓶体标签标注生产许可证号为QS230202010258、生产日期为20170225等不同日期;“渠口”牌芝麻酱5桶，净含量计量销售，生产日为20170807等不同日期(以上两种产品保质期均为18个月，地址均为唐山市路北区果园乡边各寨158号)；无标签5公斤/桶的香油5桶、无标签芝麻酱21桶、无标签30公斤/桶的花生酱7桶、20公斤/桶的纯滴牌大豆油6桶;“渠口”牌小磨香油标签2247张、芝麻酱标签2227张(标签标注地址均为唐山市路北区果园乡边各寨158号，生产许可号QS230202010258、QS130102010258)。

　　被告对上述物品及违法加工场所予以扣押查封。2017年3月1日至2017年9月7日，原告在未取得食品生产许可证的情况下从事生产销售食品标签上标注食品生产许可证编号和QS生产许可证标志的香油、芝麻酱，该期间有票据的违法所得25000元，现场查封扣押生产销售食品标签上标注食品生产许可证编号和QS生产许可证标志的香油、芝麻酱货值950元，以上共计25950元。

　　2018年1月3日，被告作出(唐)食生行罚决[2017]07-002号《行政处罚决定书》，决定对原告没收其违法所得25000元、没收违法生产的食品及用于违法生产的工具、设备、原料等物品并处以259500元罚款(合计罚没284500元)。

　　原审法院认为，根据《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》第三条之规定，“本条例所称食品小作坊，是指由固定生产加工场所，生产条件简单、经营规模小，从业人员少，从事食品生产加工活动的个体经营者。”结合原告个体工商户的性质，故原告主张其加工场所应定性为食品小作坊的观点本院予以采纳。

　　根据《中华人民共和国食品安全法》第三十六第三款“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，对原告的违法行为应当根据《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》等予以处理处罚。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项之规定，判决如下：撤销被告唐山市食品药品监督管理局作出的(唐)食生行罚决[2017]07-002号《行政处罚决定书》。

　　唐山市食品药品监督管理局上诉称：

　　一、上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。被上诉人在未取得食品生产许可证的情况下，在其生产、销售的部分香油、芝麻酱的食品标签上明确标注了食品生产许可证编号和QS生产许可证标志，这些标志是食品生产企业生产、销售环节必须取得的许可证明，其行为应该认定为未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定作出的行政处罚，适用法律正确。

　　二、被上诉人生产经营芝麻油、芝麻酱需取得食品生产许可证。根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款和《食品生产许可证许可目录》第0201、0305类将芝麻油、芝麻酱列入该目录的规定，芝麻油是需要获得食品生产许可证的食用油、油脂及其制品，芝麻酱是需要获得食品生产许可证的调味品，均应适用《中华人民共和国食品安全法》进行监管。此外，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四条规定“在中华人民共和国境内生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的，应当遵守本办法。任何单位和个人未取得生产许可证不得生产列入目录产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品”。

　　三、一审判决依据被上诉人个体工商户的性质认定其加工场所为食品小作坊的观点是错误的。首先，小作坊和生产企业的认定不取决于生产规模的大小。《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》第三条规定食品小作坊属于个体经营者，但不能因此认为个体经营者经营的场所都属食品小作坊。《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》第三条规定：“本细则所称食品是指经过加工、制作并用于销售的供人们食用或者饮用的制品。本细则所称食品生产加工企业，是指有固定的厂房(场所)、加工设备和设施，按照一定的工艺流程，加工、制作、分装用于销售的食品的单位和个人(含个体工商户)”，该条款表明食品生产加工企业也可以是个体工商户。其次，区分小作坊和生产企业的核心标准是所生产的食品是否纳入《食品生产许可证许可目录》和《国家实行生产许可证制度的工业产品目录》。被上诉人生产的芝麻油、芝麻酱已纳入《食品生产许可证许可目录》和《国家实行生产许可证制度的工业产品目录》，应取得食品生产许可证。

　　综上，上诉人对被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决依据不足，故上诉请求：撤销唐山市路北区人民法院(2018)冀0203行初295号行政判决；确认上诉人作出的(唐)食生行罚决[2017]07-002号行政处罚决定书的行政行为合法，驳回被上诉人的原审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

　　崔小强答辩认为：

　　一、上诉人作出的行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误。被上诉人是个体工商户，店铺建筑面积48平方米，有两台生产设备，从业人员只有被上诉人一人，生产规模较小。根据《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》第三条的规定，被上诉人的情况完全符合“食品小作坊”的定义。根据上述条例第十二条第一款的规定，食品生产加工小作坊实行登记管理，被上诉人的违法行为应定性为“食品小作坊未取得登记证从事食品生产经营活动”，应按照该条例第五十一条的规定进行处罚。上诉人作为食品药品监督管理部门进行行政管理，应当依法对不同的食品生产经营者进行准确分类，方能有针对性地适用不同的法律规定。

　　二、被上诉人作为食品小作坊，生产经营香油、芝麻酱只需进行核准登记取得登记证，并不需要取得食品生产许可证。河北省及唐山市关于禁止小作坊生产加工的食品目录的相关规定并没有将香油、芝麻酱列入其中。因此，虽然香油、芝麻酱被列入食品生产许可目录中，但根据上述地方性规定，食品小作坊是可以生产香油、芝麻酱的，只是应当申领登记证，而并不需要取得食品生产许可证。

　　三、一审判决并非仅仅依据答辩人个体工商户的性质即认定其加工场所为食品小作坊，而是根据《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》对“食品小作坊”的定义并结合答辩人的实际经营状况综合认定的结果。

　　首先，上诉人称小作坊和生产企业的认定并不取决于生产规模大小的观点是错误的。根据《中华人民共和国食品安全法》及《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》的相关规定，对食品小作坊和生产企业主要是从其生产规模加以认定区分的。答辩人认可食品加工企业也可以是个体工商户的观点，但是应为达到食品生产企业规模的个体工商户，个体工商户中不具备生产条件的食品小作坊，仍不能称其为食品生产加工企业。

　　其次，上诉人称区分小作坊和生产加工企业的核心标准是所生产的食品是否纳入《食品生产许可证许可目录》和《国家实行生产许可证制度的工业产品目录》，该观点是没有法律依据的。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　根据诉辩双方的陈述，本院归纳本案争议的焦点有二：一是崔小强的个体工商户是否属于食品小作坊；二是食品小作坊生产加工香油、芝麻酱是否需要取得食品生产许可证本。

　　本院认为：

　　一、关于崔小强的个体工商户是否属于食品小作坊的问题。根据2016年7月1日起施行的《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》的规定，食品小作坊是指有固定生产加工场所，生产条件简单、经营规模小，从业人员少，从事食品生产加工活动的个体经营者。通过上诉人的调查及被上诉人的自认，能够确认的事实为：崔小强的个体工商户经营场所位于唐山市路北区西外环君瑞联合农贸一层55号，店铺面积48平方米，有两台可使用的生产设备，从业人员为崔小强一人。虽然被上诉人未依上述管理条例的规定办理登记证，但从其生产加工场所、生产条件、经营规模及从业人员来看，符合《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》关于食品小作坊的定义，故被上诉人关于其个体工商户的性质为食品小作坊的主张，本院予以认可。上诉人认为区分食品小作坊和食品生产企业的核心标准是所生产的食品是否纳入《食品生产许可证许可目录》和《国家实行生产许可证制度的工业产品目录》，并无法律依据，本院不予支持。

　　二、关于食品小作坊生产加工香油、芝麻酱是否需要取得食品生产许可证的问题。《中华人民共和国食品安全法》及修正前的《食品生产许可管理办法》（2017年11月7日修正）将对食品生产加工小作坊的监督管理权限赋予省、自治区、直辖市制定具体的管理办法。根据上述法律、法规的规定，河北省制定了《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》。该条例规定食品小作坊生产加工实行登记证管理，且明确了食品小作坊生产加工的负面清单，香油、芝麻酱未被列入食品小作坊禁止生产加工的产品目录中。故根据特别法优于一般法的规定，虽然香油、芝麻酱属于《食品生产许可证许可目录》中需要取得食品生产许可证的产品，但食品小作坊生产加工该两类产品，应按照《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》的规定，办理登记证，无需取得食品生产许可证。

　　综上，被上诉人崔小强的个体工商户作为食品小作坊，其在未办理登记证的情况下生产加工香油、芝麻酱的行为，应按《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》的相关规定作出处理，上诉人依照《中华人民共和国食品安全法》的规定作出的行政处罚行为属适用法律不当。一审判决虽认定事实清楚，但因被上诉人崔小强确实存在上述违法行为，故应判决上诉人依照《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》的相关规定重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、维持唐山市路北区人民法院(2018)冀0203行初295号行政判决。

　　二、责令唐山市食品药品监督管理局重新作出行政行为。

　　二审案件受理费50元，由上诉人唐山市食品药品监督管理局承担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　张秀敏

　　审 判 员　刘天永

　　审 判 员　杜　倩

　　二〇一九年二月二十一日

　　法官助理　刘威彤

　　书 记 员　于　欣

河南省市场监督管理局关于食品小经营店法律适用有关问题的复函