【观点分享】市场监管部门，容易陷入“职能泛化”的困境？

发布时间：2022-02-25

同一政府部门在不同行政层级中的相对地位差异，在一定程度上模糊了其职能边界，职能法定在政策实践中往往被功能不定所吸纳。随着相对地位差异的扩大，部门更加容易陷入“职能泛化”的困境。

编者按

本文摘自《差序异构：政府职能边界模糊的新解释——以市场监管部门为例》

作者：胡颖廉，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部社会治理教研室教授、博士生导师。

来源：《新视野》2022年第1期

市场监管部门差序异构机制：产生、实现和固化

我们选取市场监管部门这一焦点案例进行分析。

政府监管是指政府依据规则对市场主体行为进行的引导和限制，其本质是补充市场失灵和优化市场机制。市场监管是我国政府五大基本职能之一，具体涉及消费品市场、金融市场、文化旅游市场、交通运输市场、能源市场等众多领域。仅以消费品市场为例，经济社会发展持续助推政府监管职能转变和监管机构改革。例如我国工商行政部门拥有悠久历史，中央苏区就设置贸易监督局。新中国成立后，工商部门有过市场管理委员会、工商行政管理局等名称，负责维护农贸市场、集市等有形市场秩序。尽管其试图拥有宏观经济职能，管理社会主义大市场，但在政策上一直被定位为经济监督管理和行政执法部门。质量监督部门最初是国家经贸委代管的国家局，负责统一管理和组织协调全国标准化、计量和质量工作，具有一定宏观属性。食品药品监管部门则由医药行业管理部门和卫生药政部门转变而来。

为强化市场监管和行政执法，更好地维护市场秩序，工商行政管理、质量技术监督部门于1998年开始实行省以下垂直管理体制，并于2001年升格为正部级。自2008年以来，食药、工商、质监部门先后经历了从省以下垂直管理到属地分级管理的体制改革，后来更是实现“三合一”的统一市场监管。这种差异化的体制样本，使得市场监管部门成为观察政府职能边界的极佳案例。在宏观政治体制保持稳定的前提下，差序异构的产生、实现和固化机制如下。

（一）差序异构产生：职能法定但功能不定

不同于计划经济的行政管控，监管意味着政府和市场关系重构。改革开放以来尤其是进入新时代后，我国消费品市场领域已经形成了较为完整的法制体系，包括《消费者权益保护法》《产品质量法》《食品安全法》《药品管理法》《价格法》等。应当说，这些法律为界定监管部门职能提供了法定依据。

然而作为现代政府的基本职能，监管杂糅了公众福祉、产业利益、政治考量等因素，其本身就内含了秩序、安全、活力、发展等多重政策目标。特别是在中国，由于市场体系发育不健全和市场失灵并存，监管部门开展监督执法行动不得不依赖各级地方政府全方位、强有力的支持，这就放大了政策目标的复杂性和内在冲突。战略决定结构，结构跟随战略。以政府职能为代表的组织结构要素，需要与作为战略的目标定位相适应，才能提升监管治理效能。因此在政策实践中，市场监管部门的实际功能并不局限于法定职能，而是在很大程度上受到地方政府注意力和工作重点的塑造，承担了诸多具有综合性和紧迫性的非本职工作。尤其是取消省级以下垂直管理体制后，监管部门的专业自主性进一步受到挑战，出现职能法定但功能不确定的独特景象。

2011年国务院调整省级以下工商质监行政管理体制，规定其业务接受上级指导和监督，但领导干部以地方管理为主，且行政编制分别纳入市、县编制总额。一位受访的市场监管部门干部坦言：“当年拉条(指垂直管理)的时候，上下都一样，做好本职业务。现在划片(指属地分级管理)就不同了，上级不给撑腰也没能力撑腰，我们很多事都得求着地方，当然也就只能听地方的。”(20190327C)作为县区市场监管部门的派出机构，乡(镇、街道)市场监管所处于监督执法的第一线。随着乡镇综合行政执法改革推进，执法部门机构和职能整合坚持“横向整合、重心下移”原则，监管所的人、财、物管理愈来愈具有属地化特征，因此不得不在县区局和乡镇两个“婆婆”的政策目标间寻求均衡，功能不定就表现得更为明显。在监督执法资源不变的前提下，被地方政府委派的任务客观上冲淡了主责主业。国家市场监管总局的调研报告显示，一些市场监管所广泛参与包村、拆迁、创卫创建、协助处理信访、秸秆禁烧、防汛、环保等工作，工作重心以乡镇为主，部分地区乡镇工作甚至占监管所工作的80%，同时执法办案数量大幅下滑。

再者，市场监管部门负责的营商环境、食品药品安全、消费者权益保护、产品质量等工作，都是全社会高度关注的政策议题，需要通过议事协调机构与其他部门职能进行关联。我国议事协调机构普遍采取“1+1+N”的工作格局，即一个委员会统筹协调，一个部门作为办公室承担日常工作，有关部门分头开展专项管理。市场监管部门负责食品安全委员会、反垄断委员会的日常工作，然而协调职能在政策实践中异化为兜底作用。一位受访的省级食品安全委员会办公室干部表示：“过去食安办放在省政府办公厅，说话有分量。现在由一个具体监管部门来承担，协调能力明显不足。遇到法律上扯不清楚的事，大家都不想管，我们只能无奈地担起来。”(20191018P)实际上安全生产、金融市场等其他监管领域也存在类似困境。可见市场监管部门工作职能的特性，亦加剧了其实际功能的不确定性。

（二）差序异构实现：向下推责和向上变通

依据效率原则，关乎市场要素自由流动和国家利益的事权应当划归中央。在我国行政体系中，中央和省级政府主要负责制定政策，市县乡三级政府履行市场监管、社会管理等具体职责。这种职能划分带来国家层面行政资源和事权明显不足。例如现代药品安全风险具有跨区域和全链条特征，美国联邦食品药品监督管理局(FDA)有1.6万名监管人员，其中三分之一在全国各地的派出机构开展监督执法。相比而言，2018年党和国家机构改革后我国国家药品监督管理局机关行政编制仅216名，即便加上从事技术支撑工作的事业单位，总数也不超过5000人，并且很少介入到一线监管和具体案件中。又如，我国法律关于监督管理事权划分通常仅有“县级以上地方人民政府某部门负责某项工作”的原则表述，缺乏清晰和可操作的规范，因此市场监管领域纵向事权划分具有一定的模糊性。有的部门就据此把食品药品安全等容易引发民众不满的事务下放给地方，试图通过“过度分权”来分散和转移社会风险。

由于国家和省级市场监管机构在部门之间的政策博弈中处于劣势，在基层又有较多监督执法资源，因此被动承担了愈来愈多非本职工作。此时，上级部门的理性选择是尽可能将工作往下推，而不是充分考虑能力与任务的科学匹配。如《广东省市场监管条例》第十条规：“市场监管部门的不同层级对同一市场主体及其生产经营行为均有监管职权的，原则上由最低一级市场监管部门实施监管。”这就使得上级有依据要求基层承担兜底职责。一位受访的县级市场监管局长表示：“上级认为下面人手多，就应该有担当，什么事都往下压。省里布置给市里，市里布置给县区，完全不考虑基层的实际承受能力，说得严重点是不够实事求是。可你还不敢得罪他，因为毕竟是上级，每年还要评议考核呢。我接到活当然只能再布置给所里，一线干部很不容易，根本忙不过来。”(20180105Z)可见，上级部门不断下放的非本职工作，同样挤占了基层市场监管的主责主业。基层则通过变通执行甚至“软抵制”，使这种低水平履职得以持续。

可以看到，差序异构催生出一个怪异现象——被派活的人又把活推给了别人。上级监管部门在政策制定中被动扩大职能边界，并将其层层下压。下级监管部门尤其是基层则依据信息优势，用低效能政策执行应付上级考核。决策推动和执行拉动共同塑造出“向下推责，向上变通”的独特格局。上下级凭借自身掌握的资源禀赋彼此制约，但这种激励不相容的制衡并不稳定。一旦工作暴露出监管不到位甚或制度缺陷，整个监管体系都面临挑战。2018年吉林长春长生公司问题疫苗案件便是典型。尽管省市两级监管部门已经将疫苗生产企业日常监管事权下放到县区，但这并未相应地带来免责，案件发生后从基层到省市级乃至国家层面的监管部门官员都受到严肃问责。

（三）差序异构固化：相互帮衬和互惠协作

如上文所述，地方政府倾向于将监督执法资源丰富的部门纳入征地拆迁、创城创卫、疫情防控等具有紧迫性和综合性的工作中。实际上，市场监管部门也默许这些非本职工作安排。一方面，参与党委政府中心工作是提高部门政治地位、寻求官员职务晋升的重要途径。另一方面，当市场监管部门开展以自身为主的专项整治时，还可以请求地方调动其他部门的行政资源加以协助。一位受访的原食药监管部门负责人表示：“这就是个相互帮衬，平常我帮你多担了，那么必要时你也得为我干点活，谁没俩朋友？哪个部门没点事求人？监管工作本来就边缘化，比不了经济发展和社会稳定，如果我们还天天以垂管部门和专业机构自居，不和大家打成一片，甚至老死不相往来，那就更加没法融入中心工作，不可能在党委政府眼里有地位。”(20170608C)从某种意义上说，市场监管部门具有维持差序异构的内生动机。

例如，从2019年年初开始，市场监管部门牵头开展整治“保健”市场乱象“百日行动”，参与部门包括工业和信息化、公安、卫生健康、药品监管等13个部门，重点围绕与人民群众日常消费密切相关的行业和领域。由于“保健”市场的内涵十分广泛且模糊，这一专项行动涉及食品、器材、小家电、穿戴用品、服务等内容，商业模式包括店销、社区会销、直销、传销、网络营销等，市场监管部门显然势单力薄，因此与其他部门进行基于互惠的协作。

近年来，属地管理和事权下沉的趋势放大了这种动机，因为监管部门在政治上和组织上隶属于地方党委政府，仅在工作业务上接受上级指导。过去，我国行政体系将“条条”专业管理和“块块”统筹协调相结合，这种制度设计在政策实践中经常面临“条散块虚”的尴尬。这一困境的根源在于行政科层制的过度纵向分权，使得原本就微弱的下级对上级以及平级之间的有限制度约束更为薄弱，因此“乡镇围着部门转”现象也就不足为奇。

以北京市“街乡吹哨、部门报到”为代表的乡镇综合行政执法改革，试图理顺条块关系，让部门和乡镇关系得以重构。改革的首要内容是整合部门队伍。对于县区政府工作部门设在辖区的派出机构，乡镇原则上实行属地管理，统筹管理其人员、财务、装备等。同时部门支持乡镇组建实体化的综合行政执法机构，目的是下沉执法队伍、整合行政资源、提升管理效能。与此同时，大部制改革向基层“最后一公里”延伸，乡镇职能从过去的“向上对口部门”转为“向下回应群众”。一些地方乡镇内设机构数量大为精简，突出监督执法、社区建设、民生保障等部门设置，富余机关干部作为社区专员下沉到一线。在这种“条聚块实”的新体制下，上级按照重心下移、条专块统、责权一致的原则向乡镇放权赋能，部门之间的关系在基层就更加难分你我，进一步固化了差序异构。

总之，差序异构可以具体化为法律产生机制、政策实现机制、互动固化机制三方面。首先在横向层面，市场监管部门的政策制定话语权偏弱，行政职能法定但实际功能不定，功能边界扩大挤占了法定职能的有限行政资源，两者此消彼长。其次从纵向事权上看，基层拥有丰富的监督执法资源，上级市场监管部门被动扩大职能后有理由向下推责，下级则凭借信息优势向上变通，双方维持在一种低水平均衡状态。最后，深刻嵌入地方政府的市场监管机构，在实践中与其他部门形成互帮互助的关系，从而产生维持差序异构的内生动力。

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