“市场监管半月沙龙”微信公众号，于2020年4月6日刊发了黄瑞发的文章《探讨！同一批商品分别受到同一机关两次不同行政处罚，可以吗？》（以下称“黄文”），觉得很不错。关于扣押财物在法定期限即将届满，案件事实又尚未查清的状态下，市场监管部门如何应对被扣押的非法财物处置，是一个困扰基层执法的一个较为突出的问题。黄文鲜明地提出了这个问题的解决思路，是值得点赞的。本文试图在黄文基础上，也来谈谈扣押财物先行没收处理的合法性问题，供各位参考。
为获得较为直观的效果，笔者借用黄文的案例，进行简略的介绍，以便展开说理。
由于某瓷砖经营部拒不配合调查，拒不提供进货渠道，经某县市场和质监局局长批准，扣押期限延长至2016年10月18日。
2016年10月15日，鉴于案情复杂，扣押期限即将届满，在查明扣押的瓷砖产品系伪造或冒用他人厂名、厂址的非法财物情况下，某县市场和质监局根据《产品质量法》第五十三条的规定，依照法定程序作出了没收上述已扣押瓷砖的行政处罚决定。
2016年11月10日，某县市场和质监局在查清某瓷砖经营部销售伪造或冒用他人厂名、厂址瓷砖的相应违法事实后，再次依据《产品质量法》第五十三条的规定，对该经营部销售伪造或冒用他人厂名、厂址瓷砖违法行为作出“第二次”行政处罚决定：没收其违法所得，并处以违法销售的瓷砖货值金额80%的罚款。
案例本身很简单，并不复杂，主要问题是扣押财物在扣押期限即将届满，而案件基本事实又尚未查清的前提下，能否先行作出没有财物处理，然后待案件事实查清后，再作“第二次”行政处罚。
笔者认为，依据《行政强制法》第二十七条的规定，市场监督管理部门在查清扣押的财物系非法，且依法应当予以没收的，必须依法作出没收决定，不得解除发还，更不允许搞“解除”后再“委托”执法机关“保管”的变相非法扣押。
众所周知，查封扣押等行政强制措施，是独立于行政处罚的行政行为，本身即具有可诉性。当然行政强制措施往往与行政处罚相关联，而且具有很紧密的关联性，查封扣押的行政强制措施，不仅具有制止违法行为性质，同时也具有证据保全性质，也因为此包括国家市场监管总局2号令在内的很多部门和地方行政处罚程序规章，都将行政强制措施的规范纳入行政处罚程序范畴，但由此仍然不能否定行政强制措施行为的独立性。
《行政强制法》第二十七条规定“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。”很明确，该法对查封扣押设定期限，目的在于让执法机关查清查封扣押的财物属性，并依法作出处理。此设定的查封扣押期限并不考虑办案期限，也即不考虑行政执法机关查清违法事实需要多长时间，只考虑既然实施了查封扣押措施了，就必须在法定期限内对查封扣押的财物作出处理，目的在于防止行政执法机关以事实未查清为由无限期查封扣押当事人财物的行为。
《行政强制法》第二十七条进一步规定，行政执法机关在查清查封扣押财物属性之后的处理方式是：“对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”这就是说，行政执法机关对已经查清查封扣押的财物属于非法财物的，必须依法予以没收或者销毁；只有法律没有规定应当没收或者销毁的，行政执法机关才可以考虑解除，这一点行政执法机关是没有裁量权的。换言之，非法财物依法应予以没收或者销毁的，行政执法机关不得解除，否则违法！
本案扣押的财物已由行政执法机关查清，系当事人销售的伪造或冒用他人厂名、厂址的瓷砖，故依照《产品质量法》第五十三条规定，属“违法生产、销售的产品”，应当依法予以没收。据此，本案某县市场和质监局先行作出没收扣押的当事人伪造或冒用他人厂名、厂址的瓷砖，有《行政强制法》第二十七条和《产品质量法》第五十三条明文规定的合法依据，先行作出没收决定的行政行为符合法律规定。
《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这就是“一事不再罚”原则的来源和法律依据。司法理论和实践中，并不局限于单单指“罚款”重复，而是不允许任何处罚的“两次以上”。笔者对此并不反对，而且也是赞同的。笔者认为，认识一个法律原则需要从“本质”或者“本义”上去把握，任何教条或者机械地去认识，都是有害的。
“一事不再罚”原则本质是禁止行政执法机关不当的重复处罚，你不能今天给个警告，过几天来个罚款，再过几天又给个什么处罚，或者甲机关给予拘留处罚，乙机关又给予没收财物和罚款处罚（原先“黑网吧”取缔有这个问题）。也就是说同一当事人一个违法行为已经作出处罚，是已经了结的事，你再处罚就“不当”了，就属于重复处罚，也即“给予两次以上处罚”了，但我们也不能机械地认为，只要给予形式上的“两次以上处罚”，就违背了“一事不再罚”的原则。笔者认为，本案作出“第二次”处罚，非但不违反“一事不再罚”原则，而且还是遵循“过罚相当”原则所必须作出的具有正当性的行政处罚。
首先扣押的当事人瓷砖，系依法必须没收的非法财物，行政执法机关别无选择，只能依法没收。如果因为扣押期限届满不得不作出没收处罚，从而导致不得再作出其他没收违法所得、罚款等处罚，势必助长当事人对抗执法的情势。当事人只要“躲过”这扣押的60日期限，就可以逃避应有的法律制裁，这显然不是法律设定“一事不再罚”原则的立法本意。
其次，行政处罚除了“一事不再罚”原则外，还有“过罚相当”原则。《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这就是“过罚相当”原则的法源。这就要求行政执法机关实施行政处罚，进行行政处罚裁量时，必须遵循“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的原则。既不能加重，当然也不允许放纵不给予或者给予较轻的行政处罚。如果本案止于“没收扣押财物”的处罚，显然会导致当事人销售伪造或冒用他人厂名、厂址瓷砖违法行为没有得到应有惩处，违反了“过罚相当”原则。
最后，本案不能“第二次”处罚，也违反《产品质量法》第五十三条的“并处”规定。该条明文规定，除没收违法生产、销售的产品外，还应当“并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照。”当然有人会提出，在没收扣押财物时，也可以一并作出罚款、没收违法所得的行政处罚，但问题是案件事实尚未查清的条件下，如何作出罚款和没收违法所得处罚？须知没有查清意味着存在某些地方事实不清的问题，比如进销差价没查清，货值额有疑问等等，如此直接实施行政处罚，又会触犯到《行政处罚法》另一项规定，即第三十三条的“违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定。
综上，笔者认为本案没收扣押的非法财物后，给予“第二次”罚款、没收违法所得的处罚符合《行政处罚法》的“过罚相当原则”和《产品质量法》“并处”原则，并不违反“一事不再罚”原则。
笔者最后需要提示的是，凡是实施“二次处罚”的，作出第一次没收扣押财物处罚的，应当在告知书和行政处罚决定书中载明行政执法机关将有后续处理的内容，比如“本行政处罚仅为对扣押的当事人财物的处置，并非是对当事人涉嫌…违法行为的最终处理结果，对当事人涉嫌…违法行为本局将另行作出相应处理。”
